Roter DB Zug und ZUg der Nord WestBahn stehen auf gleicher Höhe in einer Station

Entwicklung des Regionalisierungsgesetzes (RegG)

Das RegG und die „RegG-Mittel“, wie sie oft genannt werden, haben eine wechselvolle Geschichte hinter sich. Diese Gelder bilden die Basis des gesamten heutigen SPNV in Niedersachsen und Deutschland.

Phase I 1990er Jahre bis 2014

Bis in die neunziger Jahre gab es die Deutsche Bundesbahn (DB) im Eigentum der Bundesrepublik. Damit war nach dem Grundgesetz der Bund allein für den SPNV zuständig. Dies bedeutete, dass der Bund Defizite seiner Bundesbahn u. a. auch im Bereich des SPNV ausgleichen musste.

Ende der achtziger Jahre hatte die Bundesregierung die „Regierungskommission Bahn“ gebildet und diese beauftragt, die Situation der DB eingehend zu analysieren und Modelle für eine zukunftsträchtige Fortentwicklung der Staatsbahn zu erarbeiten. Die Kommission schlug eine nachhaltige Reform hin zu einer Aktiengesellschaft vor, die letztendlich zur sogenannten Bahnreform mit einer ersten Stufe zum 1. Januar 1994 führte. Damit war die „Behördenbahn“ Deutsche Bundesbahn umgewandelt worden zur Deutsche Bahn AG mit dem Alleinaktionär Bundesrepublik Deutschland.

Die zweite Stufe der Bahnreform bildete die „Regionalisierung des SPNV“ zum 1. Januar 1996. Seitdem sind die Bundesländer für die Gestaltung und die Finanzierung des SPNV verantwortlich. Für diese neue Aufgabe erhalten die Bundesländer vom Bund zweckgebundene Gelder, die sog. Regionalisierungsmittel („RegG-Mittel“). Diese sind im Regionalisierungsgesetz (RegG) festgeschrieben. Das Gesetz regelt im Übrigen auch, welcher Anteil der RegG-Mittel auf Niedersachsen entfällt.

In der von 2006 bis Herbst 2015 gültigen Fassung des Gesetzes waren dies jeweils 8,59 Prozent von z. B. 7,299 Milliarden € im Jahr 2014 (= rd. 627 Millionen € für Niedersachsen; siehe Tabelle unter "Finanzierung durch Zuschüsse"). Die weitere Aufteilung dieser RegG-Mittel auf die drei niedersächsischen SPNV-Aufgabenträger Region Hannover, Regionalverband Großraum Braunschweig und Land (vertreten durch die LNVG) wird durch das NNVG geregelt. Demnach stehen der LNVG knapp 50 Prozent der auf das Land entfallenden Mittel zu.

 

Phase II: 2015 und 2016

In der bis Herbst 2015 gültigen Fassung sah das RegG in § 5 Abs. 5 vor, dass die Höhe des den Bundesländern ab dem Jahr 2015 zustehenden Betrages einvernehmlich – nach dem Verfahren des Artikels 106a Satz 2 des Grundgesetzes – festgesetzt wird. Zu dieser einvernehmlichen, gesetzlich verankerten Festsetzung zwischen dem Bund und den Ländern – man spricht im Allgemeinen von der Revision der RegG-Mittel – kam es im Herbst 2015, abgesehen vom Verteilungsschlüssel für die Länder (s. u.). Konkret erzielten die Bundesländer mit dem Bund am Rande der Besprechung zur Asyl- und Flüchtlingspolitik am 24. September 2015 in Berlin eine grundsätzliche Verständigung für den Zeitraum ab dem 01.01.2016.

Das Ergebnis dieses Meilensteins auf dem Weg zu einem neuen RegG dokumentiert sich in einem einzigen Absatz am Ende des zehnseitigen Protokolls zur "Besprechung der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder zur Asyl- und Flüchtlingspolitik am 24. September 2015“. Dort heißt es auf Seite 10: „Die Regionalisierungsmittel werden in 2016 auf acht Milliarden erhöht und in den Folgejahren jährlich mit einer Rate von 1,8 Prozent dynamisiert". Bund und Länder vereinbaren, die Mittel des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes (GVFG – gemeint waren Mittel des GVFG-Bundesprogrammes) im Rahmen der Neuregelung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen ungekürzt über 2019 hinaus fortzuführen.

Die Regionalisierungsmittel werden entsprechend des Vorschlages der Länder zeitlich verlängert und nach ihrem Vorschlag (Kieler Schlüssel – Erläuterung siehe Kapitel „Die finanziellen Merkmale des neuen Regionalisierungsgesetzes ab 2016“) auf die Länder verteilt. Bund und Länder werden die Dynamik des Anstiegs der Trassenpreise begrenzen.

Auf der Grundlage der Beratungen des Vermittlungsausschusses am 14. Oktober 2015, der das Ergebnis dieser Verständigung aufgenommen hat, haben Bundestag und Bundesrat am 15./16. Oktober 2015 beschlossen, dass die Bundesländer für das Jahr 2015 einen Gesamtbetrag in Höhe von 7,408 Milliarden € (=7,299 Mrd. +1,5 %) unter Beibehaltung des bisherigen Verteilungsschlüssels erhalten. Niedersachsen bekam daher für das Jahr 2015 RegG-Mittel in Höhe von 636 Millionen € (= 627 Mio. + 1,5 %).

Bundestag und Bundesrat haben an diesem Termin auch ein neues RegG verabschiedet, wonach die Länder für das Jahr 2016 einen Gesamtbetrag in Höhe von 8 Milliarden € beziehen werden. Dieser wird ab dem Jahr 2017 bis einschließlich 2031 um jährlich 1,8 % dynamisiert.

Offen blieb allerdings die horizontale Mittelverteilung, d. h. der Schlüssel, mit dem diese Summe auf die einzelnen Bundesländer aufgeteilt wird. Vorgesehen war, diese Entscheidung durch eine Rechtsverordnung des Bundesverkehrsministers, die der Zustimmung des Bundesrates bedarf, bis Ende 2016  zu treffen. Wörtlich hieß es in § 5 Abs. 4 des RegG (in der Fassung des dritten Gesetzes zu Änderung des Regionalisierungsgesetzes): „Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates unter Zugrundelegen der Entwicklung der Verkehrsleistung und der Bevölkerungsentwicklung die Vomhundertsätze zur Verteilung der sich nach § 5 Absatz 2 und 3 ergebenden Beträge festzulegen.

Die Frage der horizontalen Mittelverteilung erwies sich aber als äußerst schwierig, da seitens der Neuen Bundesländer die beabsichtigte Anwendung des sog. „Kieler Schlüssels“ abgelehnt wurde, weil ihre seinerzeitige Zustimmung zum Kieler Schlüssel (vgl. Beschlusssammlung der Verkehrsministerkonferenz am 1./2. Oktober 2014 in Kiel) an die Bedingung eines Gesamtvolumens der RegG-Mittel in Höhe 8,5 Mrd. € für das Jahr 2015 geknüpft gewesen sei. Bei einem Mittelvolumen in Höhe von nur 8 Mrd. € sei die Anwendung des Kieler Schlüssels für sie mit zu großen Nachteilen verbunden.

Bewegung in die Diskussion zur horizontalen Mittelverteilung brachte die Bundesregierung, die sich im Rahmen der Besprechung der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs von Bund und Ländern am 16. Juni 2016 bereiterklärte, die Regionalisierungsmittel durch eine nochmalige Änderung des Regionalisierungsgesetzes um 200 Millionen € auf 8,2 Milliarden € auf Kosten des Bundes aufzustocken. Der Erhöhungsbetrag in Höhe von 200 Millionen € sei dazu vorgesehen, Belastungen abzumildern, die den Ländern Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen durch die Anwendung des Kieler Schlüssels entstehen (vgl. Gesetzesbegründung zur vierten Änderung des Regionalisierungsgesetzes).

Der Bundestag hat dem neuen RegG – dem Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Regionalisierungsgesetzes – am 10. November 2016 zugestimmt, der Bundesrat am 25. November 2016. Das RegG wurde dann am 6. Dezember 2016 im Bundesgesetzblatt, Teil I, Seiten 2758 bis 2764 veröffentlicht.

Der Bundestag hat dem neuen RegG – dem Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Regionalisierungsgesetzes – am 10. November 2016 zugestimmt, der Bundesrat am 25. November 2016. Das RegG wurde dann am 6. Dezember 2016 im Bundesgesetzblatt, Teil I, Seiten 2758 bis 2764 veröffentlicht.

Phase III: Das „neue“ RegG ab 2016

Das neue Regionalisierungsgesetz (RegG) ist in finanzieller Hinsicht rückwirkend zum 01.01.2016 in Kraft getreten. Nach dem RegG 2016 beträgt das Finanzvolumen für das Jahr 2016 8,2 Milliarden €. Es steigt ab dem Jahr 2017 bis einschließlich dem Jahr 2031 um jeweils 1,8 % des Vorjahreswertes. Das neue RegG gilt unbefristet. Im Unterschied zur bis Ende 2015 gültigen Fassung beinhaltet es keine „Überprüfungsklausel“ bezüglich der angemessenen Höhe der Regionalisierungsmittel insgesamt und ihrer angemessenen Dynamisierung sowie hinsichtlich der horizontalen Verteilung (s. o. und vgl. § 5 Abs. 5 der „alten“ RegG-Fassung ).

Das Land Niedersachsen erhielt durch das „neue“ RegG im Jahr 2016  – dem ersten Wirkungsjahr des neuen RegG – einen Betrag in Höhe von 689.088.000,00 € (8,40 % der gesamten RegG-Mittel). Im Jahr 2031 – dem letzten Jahr, für das im „neuen“  RegG konkrete Beträge ausgewiesen sind – wird das Land Niedersachsen 922.700.463,46 € erhalten, was dann 8,61 Prozent der gesamten RegG-Mittel entsprechen wird.

Abgesehen von den Finanzmitteln des Erhöhungsbetrages (200 Millionen € im Jahr 2016; ab 2017 mit 1,8 % dynamisiert) werden die übrigen RegG-Mittel (8,0 Milliarden € im Jahr 2016; ab 2017 ebenfalls mit 1,8 % dynamisiert) nach einem Verfahren verteilt, bei dem ausgehend von dem bis Ende 2015 geltenden Verteilungsschlüssel eine sukzessive Umstellung auf den „Kieler Schlüssel“ (siehe unten) erfolgt. Dieser Zielschlüssel wird im Jahr 2031 erreicht.

Der „Kieler Schlüssel“ orientiert sich jeweils zur Hälfte an den Einwohnern (Quelle: Statistisches Bundesamt; 31.12.2012) und den „angemeldeten und zwischen den Bundesländern abgestimmten“ bestellten Zug-km für das Jahr 2015. Allerdings sind in die dem „neuen“ RegG zugrundeliegenden Anteilswerte nicht ausschließlich die o.a. Parameter eingeflossen:

Zugunsten der Länder Bremen, Hamburg und Nordrhein-Westfalen geben die westdeutschen Flächenländer, deren Zielquote nach dem „Kieler Schlüssel“ über dem entsprechenden Wert des „Königsteiner Schlüssels“ (2014) liegt, einen im Gesetz nicht näher beschriebenen Differenzbetrag an die genannten drei Länder ab. Niedersachsen ist von dieser Regelung nicht betroffen.

Außerdem sind die Anteilswerte dergestalt angepasst, dass für alle Länder eine Statussicherung im Vergleich zum alten RegG (inkl. einer Dynamisierung in Höhe von 1,25 %) erreicht wird (vgl. Beschlusssammlung der Verkehrsministerkonferenz am 1./2. Oktober 2014 in Kiel).

Allerdings liegt diesem Aufteilungsansatz die Forderung der Bundesländer aus dem Jahr 2014 nach einem Mittelvolumen in Höhe von 8,5 Mrd. €/Jahr (2015) zugrunde. Unter dieser Prämisse wurden die Anteilswerte für die Statussicherung berechnet. Die dergestalt ermittelten Anteilswerte wurden unverändert auf das Mittelvolumen in Höhe von 8,0 Mrd. € (2016) übertragen. Die ursprünglich geplante Statussicherung wurde dann in nicht näher beschriebener Weise durch den „Erhöhungsbetrag“ (200 Mio. € im Jahr 2016) hergestellt.

In Kombination mit dem unbefristet gültigen, im Herbst 2016 geänderten NNVG ist mit dem neuen RegG in der mittelfristigen Perspektive eine verlässliche Planungsgrundlage für den Aufgabenträger LNVG geschaffen worden.

Allerdings ist dabei zu beachten,

  • dass Steigerungen der Energie-, Fahrzeug- und Personalkosten um mehr als 1,8 % pro Jahr davon nicht abgedeckt wären,
  • dass die sog. „Trassenpreisbremse“ ihre Wirksamkeit dauerhaft unter Beweis stellen muss. § 5, Absatz 10 des RegG sieht vor, dass die Dynamik des Anstiegs der Infrastrukturentgelte, insbesondere der Stations- und Trassenentgelte im Schienenpersonennahverkehr der bundeseigenen Eisenbahninfrastrukturunternehmen nach Maßgabe des Eisenbahnregulierungsrechts zu begrenzen ist. Die „Trassenpreisbremse“ ist ein noch recht neues Instrument, das Bestandteil des Eisenbahnregulierungsgesetzes (ERegG) ist und für dessen Einführung sich die Interessenvertreter des SPNV stark engagiert haben. Im ERegG ist in § 37 eine Koppelung der jährlichen maximale Zuwachsrate für Trassen- und Stationsentgelte der Infrastrukturen von DB Netz und DB Station&Service an die Höhe der jährlichen Zuwachsrate des neuen RegG, also 1,8 % vorgesehen, und
  • dass die Vergangenheit gezeigt hat, dass der Bund - sofern die Bundesländer zustimmen - in der Lage ist, mittels des Instruments des Haushaltsbegleitgesetzes – seinerzeit Haushaltsbegleitgesetz 2006 –, RegG-Mittel mit kurzem Vorlauf empfindlich zu kürzen.

Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass wir zur Gestaltung eines attraktiven SPNV-Angebotes nicht nur in einer kurz- bis mittelfristigen Perspektive denken dürfen, sondern mit einem langfristigen Planungshorizont operieren müssen: Bereits im Jahr 2016 arbeiteten wir an Ausschreibungsprojekten, deren zugrundeliegende Verkehrsverträge über das Jahr 2031 hinausgehen. Mitte der 2020er Jahre werden die den Ausschreibungsprojekten zugrundeliegenden Verkehrsverträge bereits bis in die 2040er Jahre hineinreichen.

Außerdem stehen Mitte der 2020er Jahre Entscheidungen über Re-investitionen in den LNVG-Fahrzeugpool an, denn das Alter der Fahrzeugflotte wird in den 2030er Jahren +/- 30 Jahre betragen.

Die Wahrscheinlichkeit, dass die in den 2020er Jahren anstehenden Gestaltungsentscheidungen hinsichtlich der Weiterentwicklung des Fahrplanangebotes und der Re-investitionen in den LNVG-Fahrzeugpool sich im Nachhinein als zeitgerecht und richtig erweisen, wird höher, wenn zum Entscheidungszeitpunkt die langfristigen finanziellen Randbedingungen in möglichst präziser Form bekannt sind.

Dass das neue Gesetz im Unterschied zur alten Fassung (vgl. Phase II: 2015 und 2016) entgegen einem früheren Entwurf der Länder kein Überprüfungsgebot aufweist und damit auch eine Dynamisierungsklausel für 2032 ff. fehlt - ,kann sich zunehmend, insbesondere ab etwa 2025 als Problem für eine auch über das Jahr 2031 hinausgehende Finanzplanung erweisen.